Опубликовано: Современное экономическое и социальное развитие: проблемы и перспективы. Ученые и специалисты Санкт – Петербурга и Ленинградской области – Петербургскому экономическому форуму 2008 года: сб.науч. ст.: Ч.1. – СПб.: АНО ИПЭВ, 2008.
Система стратегического управления Правительства Российской Федерации.
15 апреля 2004 года Правительством было принято решение о реформировании бюджетного процесса, 22 мая Правительство приняло Постановление "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", в котором была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ, предполагающая:
- переход от сметного к целевому формированию бюджета - от индексации сложившихся затрат к их определению по схеме "цели - задачи - показатели достижения целей и решения задач - бюджетные программы - затраты на реализацию программ - расходы по ведомству";
- скользящее среднесрочное (на 3 года) бюджетное планирование.
В качестве основного инструмента для целевого формирования бюджета определен документ "Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования" (ДРОНД), который должен включать:
- описание целей и задач субъекта бюджетного планирования;
- набор измеримых показателей, по которым можно оценивать уровень решения задач и достижения целей, а также их значения, которые должны быть достигнуты к концу планового периода;
- набор бюджетных программ (федеральных и ведомственных), реализация которых должна обеспечить достижение поставленных целей;
- оценку необходимых затраты на реализацию программ и не программных мероприятий.
Анализ и согласование представленных докладов ДРОНД в части уровня достижения целей и выделяемых для этого затрат становиться основным содержанием бюджетного планирования. Формирование системы стратегического планирования позволяет обеспечить координацию разработки, реализации долгосрочных стратегий, программ социально-экономического развития отдельных предприятий разных форм собственности, отдельных регионов, развития отдельных направлений и отраслей экономики и страны в целом, их взаимную увязку по целям, срокам и мерам по их реализации. Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.
Сформированная на основе программно-целевого подхода, система целей Правительства Российской Федерации является трехуровневой.
Первый уровень включает четыре группы целей:
1) повышение уровня и качества жизни населения;
2) укрепление национальной безопасности;
3) обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;
4) формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.
Первый уровень системы целей- это сводные цели социально - экономического развития и сводные показатели, по которым можно оценивать текущее состояние, желаемое состояние и динамику движения к желаемому состоянию.
Второй уровень системы целей раскрывает содержание целей первого
уровня. В состав целей первого уровня входит около 20 групп целей второго уровня, характеризующих ключевые общественно важные направлениям деятельности Правительства Российской Федерации.
Третий уровень системы целей носит предметный характер. Соответствующие им показатели должны быть статистически измеримыми и иметь конкретный экономический или социальный смысл. Основу системы составляют более 100 целей третьего уровня, описывающих важнейшие характеристики социально – экономической системы Российской Федерации, которые необходимо достичь к концу 2008г. Набор целей не постоянен, могут меняться названия целей, количество целей. Описание каждой цели включает ее краткую формулировку, содержательное определение, набор количественных показателей, по которым можно измерить уровень достижения цели, и значения указанных показателей (целевые значения), которые необходимо достичь к концу 2008 года. Важным свойством системы целей является их взаимосвязанность. Например, в табл.1 приведена взаимосвязь целей и задач для Минздравсоцразвития РФ (для цели №1 министерства).
Цели министерств являются целями третьего уровня Правительства. У Минздравсоцразвития РФ в настоящий момент их всего 5.
|
Цели Правительства РФ |
Цели Минздравсоцразвития РФ |
Задачи Минздравсоцразвития РФ |
|
По сфере прямого ведения Минздравсоцразвития России |
||
|
1. Повышение уровня и качества жизни населения. 1.1 Улучшение здоровья и повышение рождаемости населения. |
1. Улучшение демографической ситуации и положения семей с детьми, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации |
1.1. Содействие созданию благоприятных условий для повышения рождаемости, улучшения положения семей с детьми |
|
1.2. Содействие снижению смертности, в первую очередь от неестественных причин |
||
|
1.3. Укрепление системы социальной защиты семьи, обеспечивающей сохранение ребенка в семье, создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, попавших в трудную жизненную ситуацию |
||
Другой пример. Рассмотрим цель первого уровня:
- Повышение уровня и качества жизни населения.
Для цели второго уровня:
1.1. Повышение материального благосостояния населения
Выбираем цель третьего уровня:
1.1.3. Повышение обеспеченности населения жильем.
В качестве возможных задач Правительства могут быть выбраны: "развитие ипотечного кредитования" и/или "увеличение бюджетного финансирования строительства жилья".
Соответственно, на основе целевого значения количественного показателя обеспеченности жильем для каждого варианта на четвертом уровне может быть рассчитан количественный показатель уровня решения задачи - объем представленных населению ипотечных кредитов или объем необходимого бюджетного финансирования и средняя стоимость метра жилья.
Для использования системы целей социально - экономического развития страны в качестве инструмента для организации работы Правительства и оценки его деятельности на ее основе должна быть сформирована система задач отдельных министерств на предстоящий период. Система задач Правительства носит более узкий и прикладной характер, нежели система целей в целом.
Построение задач Правительства предполагает выбор способов достижения приоритетных для данного периода целей и фиксация качественных и количественных характеристик выбранных способов в качестве приоритетных задач.
Построенная таким образом система приоритетов и задач описывает планируемые качественные и количественные характеристики результатов деятельности Правительства в предстоящем периоде. Соответственно для каждой задачи могут быть сформирована система действий (мероприятий) по ее решению, определены исполнители и необходимые затраты.
Построенная для распределенных во времени приоритетных целей (выбранной стратегии) система задач по их достижению образует Программу действий Правительства. В силу наличия альтернативных способов достижения целей Программа действий может быть многовариантной.
Оценивать успешность действий министерств по реализации Программы действий можно по количественным показателям отдельных задач, а оценка реализации Программы в целом должна осуществляться по степени приближения к количественным характеристикам выбранных приоритетных целей.
Формирование системы задач и оценочных показателей деятельности министерств при подготовке Докладов о результатах и основных направлениях
деятельности может быть осуществлено следующим образом:
- проведена декомпозиция полного свода целей социально - экономического развития страны применительно к целям и задачам комплексов, относящихся к ведению министерства;
-выбраны приоритетные подцели третьего уровней;
-для каждой приоритетной подцели проведена ее декомпозиция на задачи и мероприятия;
- проведена оценка стоимости полученных мероприятий.
В том случае, если достижение какой-либо приоритетной цели (группы целей) требует совместных действий группы министерств и их интересы вступают в
противоречие, то для координации деятельности всех участников реализации цели целесообразно формировать целевую программу как инструмент управления
достижением цели. Достижение приоритетных целей в случае, когда большая часть мероприятий относится к компетенции одного министерства, может быть оформлено в виде
ведомственной целевой программы. Для оценки результатов и последствий крупных социально-экономических решений система целей (полный свод) может быть использована как схема анализа, при проведении которого необходимо дать ответ о возможном влиянии на степень влияния на каждую цель.
Таким образом, система стратегических показателей Правительства Российской Федерации построена на основе системы целей трех уровней, задач, направленных на реализацию целей третьего уровня и перечень мероприятий, необходимых для решения поставленных задач.
По своей идеологии данная система стратегического управления близка к системе сбалансированных показателей, пропагандируемой Д.Нортоном и Р.Капланом.
Система сбалансированных показателей Нортона и Каплана.
Система сбалансированных показателей (ССП) развивающаяся концепция. Появившись в начале 90 – х годов ССП эволюционировала, от идеи дополнения традиционных финансовых показателей нефинансовыми критериями трех дополнительных составляющих – клиентской, внутренних бизнес – процессов, обучения и роста до сложной модели стратегического менеджмента на основе пяти ключевых принципов согласования систем управления и оценки эффективности стратегии предприятия.
Основные принципы:
- Мобилизация усилий топ менеджмента и создание импульса, необходимого для запуска процесса изменений. Осознание топ – менеджерами срочной необходимости изменений и создание импульса, необходимого для запуска процесса.
- Перевод стратегии на операционный уровень. Создание стратегических карт и сбалансированных систем показателей, определение целей, выдвижение стратегических инициатив.
- Создание стратегического соответствия организации. Создание синергетической связи между составляющими организации, при которой бизнес – единицы, вспомогательные службы, внешние партнеры и совет директоров в своих сбалансированных системах показателей отражают стратегические направления и цели организации.
- Превращение стратегии в повседневную работу. Обучение, коммуникация, постановка индивидуальных целей, вознаграждение сотрудников на основе ССП бизнес единицы.
- Управление стратегией как непрерывным процессом. Внедрение стратегии в планирование, финансирование, систему отчетности и контроля.
В настоящий момент вышли четыре книги Нортона и Каплана, посвященные ССП.
1. «Сбалансированная система показателей». Книга посвящена описанию формализации стратегии и управления процессом ее реализации.
2. «Организация, ориентированная на стратегию». В ней предложены пять ключевых принципов стратегического менеджмента.
3. «Стратегические карты». Раскрывает второй из приведенных выше принципов.
4. «Стратегическое единство». Раскрывает третий из перечисленных выше принципов.
В настоящее время авторы ССП продолжают публиковать работы, посвященные четвертому и пятому принципам стратегического менеджмента.
Таким образом, концепция ССП продолжает развиваться и совершенствоваться.
За время существования ССП приобрела огромное количество сторонников, последователей - интерпретаторов, а также критиков, последних особенно много в России.
В предпринимательской сфере России 90 – х, начала 2000 происходил так называемый органический рост, потому что в экономике сохранялся огромный потенциал незанятых рыночных ниш (опускаю рассуждения о переделе собственности, рейдерских захватах и пр.). В таких условиях стратегии развития не формализовались, хотя предприниматели часто формулировали миссию компании, реже обозначали ценности, формировали корпоративную культуру. Передовые компании составляли бюджет доходов и расходов на предстоящий год, формулировали перечень мероприятий в различных функциональных областях деятельности. Стратегический бизнес план также иногда составлялся, но скорее для формальности (для получения кредита, для поиска инвестора). Реальным его воплощением заниматься не было возможностей, все слишком быстро и не предсказуемо менялось.
Примерно то же самое происходило и на государственном уровне. Закон о Федеральном Бюджете на один год утверждался в том же году, часто уже в марте месяце (например, бюджеты 1995, 1998 годов).
Внедрение в условиях нестабильной и непрогнозируемой экономики системы ССП на отдельно взятых предприятий - задача обреченная на провал.
И таких провалов на российских предприятиях по всей вероятности было не мало.
Сейчас ситуация коренным образом изменилась. Доказательство тому – принятый в июле 2007 года закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», т.е. на среднесрочную перспективу.
Попробуем сопоставить систему стратегических показателей Российской Федерации и ССП Нортона и Каплана. См. табл. 2.
Сопоставление систем показателей Таблица 2.
|
Элемент стратегической пирамиды |
Правительство Российской Федерации |
ССП Нортона и Каплана |
|
Миссия
|
Причина существования. Есть у каждого субъекта бюджетного планирования |
Причина существования. Есть у каждой бизнес единицы (также есть у некоммерческих организаций). |
|
Видение |
Формируется в плане развития до 2020 года |
Как организация намеревается проявить себя в мире. |
|
Стратегия |
Система целей и причинно следственных связей 3 -х уровней и перечень тактических задач |
Система целей и причинно следственных связей в четырех перспективах |
|
Показатели |
Все цели и задачи имеют показатели |
Все цели имеют показатели |
|
Значения показателей |
Рассчитаны на среднесрочную перспективу 3 года |
Рассчитаны на среднесрочную перспективу 3 - 5 лет |
|
Инициативы |
Программы действий Правительства, нацеленные на достижение показателей задач. |
Программы, проекты, нацеленные на достижение показателей целей. |
Действительно, системы очень похожи. Как и в ССП определение стратегических целей представляет собой исходный пункт дальнейшей работы по построению системы стратегических показателей. Качество сформулированных целей определяет качество всей системы показателей и решающим образом влияет на процесс стратегического управления. Но в системе стратегических показателей Российской Федерации (ССтП РФ) структуризация читается слабо. Цели первого, второго и третьего уровня, задачи, программы реализации отличаются лишь степенью конкретизации. Если программы исключительно конкретны, то цели первого уровня обобщенны. Причинно следственная связь между ними при отсутствии противоречий с другими причинно следственными цепочками и есть суть системы ССП. Однако, на практике, стопроцентно такая задача решена быть не может даже для отдельно взятого не крупного предприятия. Что уж говорить о целой стране, такой как Россия. Можно согласиться с критиками, которые говорят о несбалансированности целей в системе показателей Российской Федерации, но разве может быть иначе, если даже отделить стратегические мероприятия (программы) от стратегических задач или целей непросто? На практике стратегические цели более общего характера являются целями вышестоящих уровней, а задачи и программы – цели нижестоящих уровней. При анализе ДРОНД (www. government.ru) создается впечатление, что с данной системой целей пока не до конца разобрались даже на уровне некоторых министерств. Но разве это говорит о том, что попытка внедрить систему стратегического управления неудачна? Нет! Идеально подобранная индивидуальная цель – это скорее миф. Система целей способна создать модель, объясняющую пути достижения успеха (но не описывает его полностью). Видится, что основная задача настоящего этапа внедрения новой системы бюджетирования - соединить систему целей и системой бюджетного планирования. Работа над качеством самой системы целей еще впереди. В этой связи полезно рассмотреть тонкости формирования системы целей на примере апробированной методики ССП.
В ССП использование перспектив позволяет структурировать процесс разработки целей. Цели финансовой составляющей – экономические итоги успешной стратегии. Цели клиентской составляющей – описывают стратегию (целевых клиентов и потребительское предложение). Цели внутренних бизнес процессов – усовершенствование процессов и сокращение издержек, разработку и предоставление клиенту предложения ценности. Цели обучения и развития – описание того, какими должны быть нематериальные активы, способные создать дифференцированное предложение (способности сотрудников удовлетворять запросы клиентов). Финансовая и клиентская составляющие в стратегических картах – это итоги, которые компания намеревается достичь. Процессы внутренней составляющей и составляющей обучения и развития являются движущей силой стратегии. Кроме того, внутренние бизнес процессы стратегической карты разбиты на стратегические направления. Стратегические направления возникли в стратегической карте для сбалансированности стратегии и уравновешивания противоборствующих сил. Краткосрочные финансовые результаты от сокращения расходов и увеличения эффективности не должны отвергать необходимости инвестиций в нематериальные активы с целью долгосрочного роста прибыли.
Стратегические направления включают четыре компонента:
- Операционный менеджмент: производство и доставка продуктов и услуг клиентам;
- Менеджмент клиентов: установление и регулирование взаимоотношений с потребителями;
- Инновации: разработка и развитие новых продуктов, услуг, процессов и взаимоотношений;
- Соблюдение местных законов и вклад в развитие общества: активное участие в жизни сообщества и неукоснительное соблюдение действующего законодательства.
Наконец последняя составляющая стратегической карты – составляющая обучения и развития описывает нематериальные активы и их роль в реализации стратегии организации. Нематериальные активы делятся на три категории:
- Человеческий капитал: умения, талант, знания сотрудников;
- Информационный капитал: базы данных, информационные системы, сети и технологии;
- Организационный капитал: культура, лидерство, работа в команде, управление знанием.
Структура создания стоимости в государственном, общественном секторе и некоммерческих организациях практически совпадает с моделью для частных компаний. Финансовая составляющая преобразуется в таких случаях в фидуциарную составляющую. Примеров создания стратегических карт и карт ССП в общественных организациях много, например: Бостонский оперный театр и Королевская канадская конная полиция.
Сложная на первый взгляд структурированность ССП помогает избежать эклектичости (искусственности соединения) в выборе целей, помогает выстроить целостную систему, соблюсти баланс долгосрочных и коротко срочных целей, результатов и драйверов, правильно декомпозировать на нижестоящие уровни.
При этом главное, не выстроить систему, а внедрить ее в практику и заставит работать. Разработанная система ССП не является постоянной, все ее элементы, могут и должны изменяться в зависимости от состояния внешнего окружения, появления новых возможностей или угроз, степени достижения целей.
ССПесть лишь "толчковый" инструмент, которым инициируются глубокие структурные, технологические и культурно - мировозренческие изменения в организации. Именно комплекс этих изменений, грамотно претворенных в жизнь, и дает тот эффект, на который ссылаются Каплан и Нортон.
